在一般的观念中，我们往往视国际联盟为清谈场、议事厅，认为其毫无作用。从宏大的战争与和平视角来说，这并没有错，因为其根本未能阻止二战的爆发。但是，在两次大战间的二十余年中，国联就真的没有发挥任何作用吗？恐怕也不尽然。本文试图通过一些国际关系史上的实例，概览国际联盟的历史作用。

首先，国际联盟曾经数次成功解决国际争端。《国际联盟盟约》（下称《盟约》）中就争端解决机制做了系统明确的规定。这样的规定并不是毫无作用的，在国际政治的实践中，国际联盟的解决机制确实发挥了一定的作用。下面，我挑选阿尔巴尼亚领土划界问题和亚兰群岛的归属问题两个成功案例论述，以期管窥国联争端解决模式的效果。

一、阿尔巴尼亚领土划界问题。阿尔巴尼亚是位于巴尔干半岛上的一个小国，其疆界是1913年由构成欧洲协调的各大国确定的，是当时欧洲最为落后的国家。但是，阿尔巴尼亚民族的民族意识已然觉醒，外部的压力使得该国国内空前团结。意大利觊觎该国的海岸地带，南斯拉夫和希腊也对其有领土野心，要求协约国最高委员会重新划界；阿尔巴尼亚则坚持1913年的领土不变，各国为此发生冲突。1921年，阿尔巴尼亚两次要求国联行政院解决其领土问题，但行政院在意、法、英等大国的阻挠下没有接受。

阿尔巴尼亚在国联大会上提起抗议，引发代表们群情激奋，要求行政院干预；大会成立调查组赶赴阿尔巴尼亚边境，并要求协约国迅速解决该问题。协约国大使会议在国际社会的压力之下于1921年9月作出决议，维持阿尔巴尼亚1913年边境基本不变。行政院接受劳合·乔治的建议，以制裁相威胁，迫使南斯拉夫接受了此决议。在这次实践中，国联虽然没有直接受理，但利用舆论压力和制裁威胁消弭了该次冲突，仍可算作成功的实践。

二、奥兰群岛的归属问题。奥兰群岛位于芬兰和瑞典之间的波的尼亚湾口处，在1809年前归属瑞典；拿破仑战争后，瑞典将其同芬兰一道割让给沙俄，成为沙俄治下芬兰大公国的领地。1856年，英、法、俄三国签订《巴黎和约》，将奥兰群岛划为不设防地区。十月革命后，芬兰独立，奥兰群岛也一道归属芬兰。但该岛居民多有瑞典血统，于是发动“归属瑞典运动”，要求回归瑞典，并派出代表向各大国领导人请愿。1920年，群岛拒绝芬兰的自治方案；同年6月5日，芬兰逮捕了运动的数名领袖。瑞典表示抗议，芬兰撤回驻瑞典大使，两国发生摩擦。

国联应英国请求介入该事件，行政院于1920年6月19日举行特别会议，瑞典、芬兰代表都被邀请参加。行政院几位法学家研究后报告称，该问题不全属于芬兰内政，国际社会有权介入；行政院接受了建议，派遣中立委员会前往调查。1921年6月，结合中立委员会的报告，行政院通过决议：奥兰群岛继续归属芬兰，但应扩大居民的自治权利，学校可教瑞典语；基于瑞典方案缔结一项新的条约，以求保证奥兰群岛的非武装化和中立化。芬兰、瑞典两国虽都有所抵触，但最终接受了国联的决议。该群岛至今仍是芬兰唯一一个单一瑞典语自治区。在这一事件中，国联显然发挥了更为直接和重要的作用。

当然，不可否认，国际联盟的争端解决机制由于其固有缺陷和大国的阻碍常常失效。除却李顿调查团事件外，下面另举一例。

科孚岛事件是国际联盟首次处理一个大国和一个小国的争端问题。1923年，协约国大使会议指派的阿尔巴尼亚划界委员会派出的意大利特立尼将军一行在希腊境内被暗杀；8月29日，墨索里尼向希腊发出最后通牒，要求希腊道歉、成立包括意大利代表在内的调查委员会，还要求其短时间内缴纳相当于50万英镑的罚款。希腊同意道歉，但拒绝其他条件，威胁称要向国联提交问题。意大利派遣舰队，攻击了希腊领土科孚岛。

9月1日国联大会开幕后，即讨论该问题；希腊希望国联主持公道，意大利则态度强硬，称国联无权管辖。国联强烈不满，甚至拒绝意大利代表成为大会的副主席之一；墨索里尼对此回应，若国联出面，意大利将退出国联。世界舆论哗然，意大利承受了巨大的舆论压力。意大利在舆论压力下转而宣称只有协约国大使会议才有资格解决，希腊被迫答应。

大使会议（conference of ambassadors）是协约国的一个联盟组织，长期由法国组织，意大利、日本和英国的大使也参与其中。9月6日，大使会议公开偏袒意大利，国联被迫接受了一个不公正的方案，即希腊存五千万里拉于瑞士银行，按法院裁决使用。但意大利并未撤军，大使会议宣称若是希腊的调查委员会不能查明真相，五千万里拉将直接拨付意大利而无需经国际常设法院法院判决。虽然最终的调查报告不能证明希腊政府负有责任，但大使会议仍将款项全数交由意大利，国联对此无法干预。

科孚岛事件将国联的脆弱和无能暴露无遗。不难看出：国联仍不过是大国强权的玩物，在强权政治的压力下，完全无法维护小国的利益；其“集体安全”机制在面对大国的坚船利炮时完全失效。与上文所举的两例成功案例相比较，我们不难得出：国际联盟仅能调解小国间的利益争端，却无法解决大国同小国的纷争，更遑论大国间的矛盾了。更何况，其调停小国间的利益争端也是在大国的帮助和施压之下，这更显出国联的局限。

此外，国际联盟在国际裁军、经济合作、国际人权、科教文卫事业方面也做出了较大的贡献。除却政治，这是其在欧洲历史舞台上的又一重要存在方式，却常常被主流历史叙事所忽略。

裁军是国联成立之初就确立的目标之一。《盟约》明确规定，“联盟会员国承允为维持和平起见，必须缩减各本国军备至适足保卫国家安全及共同履行国际义务的最少限度”；战后初期，由于财政困难，各国也都对裁军事业表示欢迎。为此，1920年5月19日，国联成立陆海空军问题常设咨询委员会，“从事于各国裁军问题的研究”；1921年，又成立裁军问题临时混合委员会，与常设委员会并行工作。

1924年9月，国联第五届大会召开，通过了和平解决国际争端议定书（日内瓦议定书），被视为“连续四年裁军工作的最高成就”，法国、比利时等国当场签署。这份议定书获得了与会绝大多数国家的赞同，但受到了英国鲍威尔政府的激烈反对，使得裁军的进程又一次陷入僵局。日内瓦议定书失败后，国联于1925年12月成立了裁军会议筹备委员会，但始终没能取得实质性进展。到第二次世界大战前夕，国联的裁军行动宣告完全失败。

国际联盟在欧洲的行动促进了国际经济合作，帮助一些国家纾解了经济困难。其中较典型的是对奥地利的援助。战后，奥地利成为仅有600多万人口的小国，面临严重的经济困难；各国虽然都对其加以援助，却仍然无法解决问题。至1922年，奥地利克朗已经贬值为战前的1/15000。为此，国联派出了英法等五国组成的专门委员会，连同国联本身的机构解决该问题。

最终，签署了三个议定书，规定了筹措资金、监督使用的细则；根据这些议定书，奥地利获得了2600万英镑的经济援助，纾解的国内经济的严重困难。在此之后，国际联盟还援助了匈牙利等国，召开了布鲁塞尔财政会议、1933年伦敦世界经济会议等国际经济会议，为战后欧洲经济的恢复发展做出了卓越贡献。

其在医药卫生、人权保护方面成果丰硕。在禁绝鸦片方面，第一届国联大会即通过决议成立鸦片委员会，督促各国执行禁绝鸦片贸易的《海牙公约》。卫生领域，国联成立了传染病防治委员会等专门委员会，1922年，国联在华沙召集了国际卫生会议；1923年，又通过卫生机构章程，成立常设卫生组织。在文化知识方面，国联成立了知识合作委员会，成为联合国教科文组织的前身；在人权保护领域，其在殖民地土著人民保护、少数民族保护、战俘保护等方面做出了相当大的努力。

国际联盟曾经是人类理想主义的结晶，帝国主义的虚伪、强权和剥削却掩盖了其本应散发的光芒，使得它在历史上既无国际主义的影子，也并非真正的联盟。那个属于理想主义的国际联盟，和那个充满了丑恶、欺诈的现实中的“国际联盟”，应当被分开看待。国联的失败并不代表人类追求和平发展梦想的失败，其留下的宝贵遗产将为世人永远铭记。

*文中图片来源于网络

来源：一界团队

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